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从放权让利到分类改革——中国国有企业改革历史回顾

2015-11-2 10:40:01 来源:国际融资杂志

    分类推进改革预示着国有企业并购重组进入新的阶段,国资监管思维的转变有利于企业增值保值、做强做大做优。力争实现集团公司整体上市,稳步进行混合所有制改革,既是防止国有资产流失的有效手段,也同样标志着改革进入了一个更艰难的阶段

  改革开放以来,中国国有企业改革以增强企业活力为起点,先后经历调整国有企业分配关系、改进国有企业责任关系等阶段,总体上取得了明显的成效。2015年9月13日,中共中央、国务院颁布《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》。该《指导意见》是新时期指导和推进中国国有企业改革的纲领性文件,具有重大的意义。对此,我们需要回顾改革开放以来国有企业改革的历史,从改革历程演进的角度准确把握新一轮国有企业改革的重点和难点以及相应的对策。

  放权让利阶段(1979~1992)

  改革开放伊始,党中央和国务院就注意到了国有企业改革问题。1979年,国务院颁布《关于国营企业实行利润留成的规定》,其主要改革内容为“放权让利”和“承包制”。此后,国务院先后在全国各地实行了放权让利试点工作,并且开始实施国有企业经济责任制和企业内部经济责任制,将国营企业原来上交的利润改为所得税,并明确了承包经营责任制的内容和形式、承包经营合同双方的权利和义务、承包者和承包企业管理方案等。此后直至1992年中国共产党十四大召开,中国国有企业改革都处于放权让利阶段。

  在这个历史阶段,中国国有企业改革主要从以下几个方面进行了推进。第一,改革赋予了企业更多的自主权。例如,国务院在1984年通过的《关于进一步扩大国营企业自主权的暂行规定》中规定,国有企业在物资选购、资金使用、资产处置等十个方面可以按照企业发展的要求自行安排。企业也可以留用一部分利润用于职工奖励、职工福利和生产发展,利改税在一定程度上增强了员工和国有企业的积极性。第二,开启了政企分开的进程。例如积极推进企业所有权和企业经营权的分离、资本和管理者的分离等,并不断完善和改革承包、租赁等各种经营责任制形式。此外,中国还开始实行了国有企业经济责任制,使得国家、企业、职工三者的权责利关系得以明确并有机结合起来。第三,将改善企业内部管理机制提上日程。在该阶段,国务院还要求在国有企业内部逐步实行分级分权管理,鼓励企业研究开发新产品,企业不再只是单纯生产,还要具有自我发展、自我改造的能力,逐渐向生产经营型企业转变。

  然而,以上“放权让利”的改革措施并没有改变旧体制基本格局,企业还是政府行政部门的附属物而不是独立的经济实体,政府在国有企业亏损时依旧追加投资,一些赋予企业的权利也没有落实。承包制赋予了企业经营者更多自主权,虽然调动了他们的积极性,但是也造成了一些不良后果。

  制度创新阶段(1992~2002)

  中共中央通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,文件明确界定了现代企业制度的内涵,即“产权清晰、权责明确、管理科学”。自此开始中国国有企业改革制度创新阶段。其中,在1994年11月,全国建立现代企业制度试点会议提出,要全面理解现代企业制度的含义,即在产权清晰的基础上,转变政府职能、切实提高经营管理队伍的水平,建立多种现代企业组织形式。随后,国务院又分别提出“三改一加强”、“抓大放小”的政策,确保了现代企业制度的成功建立。

  在这个历史阶段,中国国有企业改革的主要内容可以概括为以下几点。第一,不断加大国有企业脱离政府的力度。要实现市场经济体制与社会主义的根本有机结合,国有企业需要走向市场,逐渐消灭“铁饭碗、铁交椅、铁工资”现象,要通过理顺产权关系真正从政府行政部门脱离开来,建设成为一个更具有经营自主权、高水平管理团队、自负盈亏、自我约束的经济主体。第二,对现代企业制度的理解加深。例如,将现代企业制度明确为“产权清晰、权责明确、管理科学”,在改革方法上提出了将改革、改组、改造和加强管理制度建设结合起来等。第三,对国有企业开始分类分批指导。具体而言,就是将国有企业分类分批,给予不同指导方案,优化资本结构,削减员工数量,提高生产效率。与此同时,由国家出台“抓大放小”的管理方案,对关系国计民生的少数国有企业进行宏观调控,对那些一般性竞争领域里的企业适当放任自由,让其在波动的市场结构中实现优胜劣汰,从而使生产要素的流动更趋合理,调整结构失衡问题。

  与第一阶段的改革相比,这一阶段政企分开的力度加大,现代企业的建立有了更清晰的方向和评价指标,分类指导的观念开始萌芽。但是值得一提的是,尽管国家陆续出台“下岗分流”、“就业工程”等社会系统工程调动政府、劳动者、企业等各方面的积极性,将企业安置、社会帮助安置、个人谋职等各种方法结合起来,但职工就业困难、收入减少、生活困难等问题依然存在,并且还有很多国有企业面临严重亏损。

  战略调控阶段(2002~2015)

  2002年,中共十六大提出要从战略层次搞好国有经济。此后,中国国有企业改革开始进入战略调控阶段。在中共中央发布的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中,国有资产管理和监督体制的重要性被明确提及。中共十六届三中全会和中共十七大进一步将改革的着力点转向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域,而在其它领域保持公有制为主体的前提下,通过资产重组和结构调整增强国有经济的控制力和竞争力,进一步打破地区封锁和行政性垄断。

  在这个历史阶段,中国国有企业改革做了如下重点工作。第一,全面推进了大中型国有企业公司制股份改革。大中型国有企业推行股份制改革,有利于放大国有资本功能,国有经济的控制力和影响力得到了加强。这部分改革具体而言,宏观层面上主要是国有企业公司股份制改造实现了投资主体多元化,微观层面上主要是形成了企业内部转换机制且提升了管理动力。第二,进一步完善了国有资产管理和监督体制。在垄断行业的改革中,政府监管和社会监督得到不断加强,国有资本经营预算制度以及各类国有资产管理体制得到进一步完善,国有经济的控制力和影响力也得以提高。第三,重点推进了垄断行业改革。在该阶段,国有企业改革的着力点转向了包括涉及国家安全的行业、提供重要公共产品和服务的行业、高新技术产业和支柱产业中的重要骨干企业,国有经济的主要控制力应集中在这些行业中。

  与前两个阶段相比,这一阶段政企分开、政资分开得到了更好的落实,市场监管体系得到了更好的完善,垄断行业改革逐步展开。但是在中国国有经济最具控制力和最集中的行业中,国有企业的发展还很不平衡,存在政府监管、社会监督未与竞争机制相结合,不少垄断行业构筑较高的进入壁垒以维持较高职工收入等问题,垄断行业改革这一攻坚战还有待稳步推进。

  分类改革阶段(2015~2020)

  2015年9月13日中共中央、国务院颁布《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)。在新的历史时期下,《指导意见》作为指导和推进国有企业改革的纲领性文件,具有划时代的意义。

  此次颁布的《指导意见》具有如下特点:第一,提出了将国有企业分为商业类和公益类,分类监管。其中商业性体现在市场中的商业运作能够放大企业经营活力和市场运行能力,实现国有资产保值增值;公益性则体现在民生、公共服务和公共产品的提供。伴随这种分类也产生了两种考核标准,商业类企业应把重点放在保值增值、提高市场竞争力和对经济的引导作用上;公益类企业则应把重点放在提升民生保障功能、公共品提供水平上。第二,实现了国有企业股权多元化。单一的国有产权容易影响企业经营效率,使企业预算软约束化,还给国有企业高管提供了一定利益寻租空间。引入各类投资者有利于国有企业以市场竞争主体的身份参与到市场竞争中,在追求利润的同时也要承担竞争的后果。进一步推进混合所有制改革意味着国有企业开放股权,非国有股权的存在有助于减少高管腐败,解决软预算约束问题。第三,不为混合所有制改革设时间表。《指导意见》指出,要稳妥地推进混合所有制经济,不能因为混合而混合,确保混合发展的目的是增强国有资本放大功能,引进非公资本优势互补,保值增值,增强活力。第四,在国有资产的监管和运行方式上发生了重大变化。2003年国资委成立,将资产、人、事一并管理,这一轮的改革则以管资本为主,强化国有资产监管。之前的国有企业改革只给了国有企业经营权,而国有资产的管理权和监督权在监管部门手中,使得国有企业在市场运行中缩手缩脚。新一轮改革分割了国有资本和国有资产,国有企业拥有了更多的国有资产经营权和管理权。第五,实现了加强党的领导和完善公司治理相统一。在总结前一轮改革的过程中发现,企业党组织建设与国有资产的保值增值率、国有企业的运行效率密切相关。新一轮的改革要求从监管层面上坚持党的领导,加强党的建设,将党建工作融入到企业发展中去。

  《指导意见》明确了国有企业改革的时间表,即在2020年取得重要领域和关键环节的决定性成果。分类推进改革预示着国有企业并购重组进入新的阶段,国资监管思维的转变有利于企业增值保值、做强做大做优。力争实现集团公司整体上市,稳步进行混合所有制改革,既是防止国有资产流失的有效手段,也同样标志着改革进入了一个更艰难的阶段。

【作者:考佳欣】 (责任编辑:实习生账号)

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